طرق حل المنازعات في الدولة الفيدرالية قراءات قانونية في ضوء دستور العراق الصادرعام 2005 (عصر الارصفة الفيدرالية ح : 8) بقلم د: حيدر ادهم الطائي

 

 

طرق حل المنازعات في الدولة الفيدرالية

قراءات قانونية  في ضوء دستور العراق الصادرعام 2005

(عصر الارصفة الفيدرالية ح : 5)

بقلم د: حيدر ادهم الطائي

 

 

المبحث الثالث

الهيئات التي تمنحها دساتير الدول الفيدرالية إختصاص حل النزاعات بين المركز والإقليم (الوحدات المكونة) وموقف دستور العراق منها

 

     تتكون الدولة الفيدرالية من عدة وحدات يقوم الدستور بتوزيع الاختصاصات بينها وبين الحكومة الاتحادية إلا إن هذا لا يمنع من نشوء بعض النزاعات في تحديد الاختصاص بممارسة سلطات معينة لجهة دون أخرى مما يجعلنا أمام تساؤل مهم يتعلق بتحديد الجهة التي لجأت إليها الدول الفيدرالية لحل مثل هذه النزاعات ثم ما هو موقف الدستور العراقي من هذه المسألة؟

    إن الحلول المتصورة قدر تعلق الامر بهذا الجانب تكاد تكون متشابهة من جهة الأساليب القانونية المتبعة في الدساتير الفيدرالية لتسوية المنازعات بين السلطات الفيدرالية من جهة والوحدات المكونة من جهة أخرى, كما إن التجارب الفيدرالية تعكس وجود تباين بين تجربة وأخرى بالنسبة لفعالية كل أسلوب, ففي حين يبرز أسلوب معين في تجربة فيدرالية يحقق نجاحاً يفشل ذات الأسلوب في تحقيق ذات الدرجة من النجاح في تجربة فيدرالية أخرى, وما سنحاول القيام به في هذا المبحث هو التعرف على طرق فض النزاعات في التجارب الفيدرالية مع إشارة خاصة لملامح التجربة العراقية التي وإن كانت تجربة حديثة, وهي وليدة ظروف صعبة للغاية إلا إنها بكل تأكيد تجربة غنية لثراء العقل العراقي وغرامه بالجدل.

 

المطلب الأول

الجهات التي تقوم بحل النزاعات بين الوحدات الفيدرالية وحكومة الاتحاد (المركز) في ظل التجارب الفيدرالية

 

     عادة ما يتم اللجوء إلى الأجهزة القضائية لتسوية الخلافات التي قد تقع ويكون مضمونها تفسير النصوص ذات الصلة بتوزيع  الاختصاصات بين المركز والوحدات الفيدرالية. ومع ذلك, يلاحظ وجود خيارات أخرى كثيرة أمام الأطراف المتنازعة لإيجاد تسوية بعيداً عن الحلول القضائية، إذ يمكن اللجوء إلى الاستفتاءات[1] أو المجالس البرلمانية العليا، فضلاً عن وجود نصوص دستورية خاصة مانحة لسلطات طوارئ تسمح للحكومة الفيدرالية في ظروف معينة باتخاذ إجراءات إستثنائية، والحقيقة إن جزءاً أساسياً ومهماً من الخلاف حول تقسيم السلطات يكون ذا طابع سياسي أكثر مما ينصب على مشكلة التفسير القانوني. ومن ثم، فإن الحل يجب أن يكون حلاً سياسياً بالتوفيق بين الآراء المتعارضة في إطار الدستور القائم[2].

     إن مشكلة بروز نزاعات في الفيدراليات تجد بذرتها الأولى في مرحلة كتابة دساتير هذه الدول اذ تؤثر عوامل متنوعة على سير هذه الفيدراليات منها عدد الوحدات المكونة للدولة الفيدرالية فكلما زاد عدد هذه الوحدات قل تأثير كل واحدة منها وضعف نفوذها وتهاوت قوتها السياسية, ويمكن ملاحظة هذه النتيجة في الاتحاد الروسي المكون من حوالي (89) وحدة أو الولايات المتحدة المكونة من (50) ولاية عكس استراليا المكونة من ست وحدات, وكذلك بلجيكا فضلاً عن كندا المكونة من عشر مقاطعات، في حين إن الفيدراليات المكونة من قطبين فشلت فشلاً ذريعاً، وهذا ما كان عليه الحال في الجمهورية العربية المتحدة، وتشيكوسلوفاكيا، والباكستان.

      العامل الآخر يرتبط بتوزيع السلطتين التشريعية والتنفيذية، فضلاً عن عوامل أخرى كحالة التناسق أو اللاتناسق في توزيع السلطات على الوحدات المكونة, وسبق أن أشرنا الى جانب من هذا الموضوع في صفحات سابقة, حيث يمكن تصور نوعين من حالات عدم التناسق: الحالة الأولى تتمثل ببند شرطي يرتبط بحالة عدم تناسق دائم بين الوحدات المخضرمة أو العريقة ضمن الاتحاد، وهذا ما حدث في كندا والهند وماليزيا وبلجيكا.

أما في الحالات الأخرى كما في اسبانيا والاتحاد الاوربي فقد إعتبرت التدابير اللامتناسقة تدابير إنتقالية تستهدف بلوغ إستقلالية أكثر إتساقاً في نهاية المطاف وفق سرعات متفاوتة، وقد أثبتت التجارب إن حالة اللاتناسق الدستوري هي الطريق الوحيد لحل الخلافات الحادة في بعض الحالات بمعنى عندما يكون الدافع نحو اللامركزية ضمن نظام فيدرالي أكبر في مناطق بعينها من مناطق أخرى، والحالة المذكورة تمثل العامل الثالث.

    العامل الرابع يرتبط بطبيعة المؤسسات الفيدرالية العامة, وهذه قضية ترتبط بدرجة أساسية بطبيعة النظام السياسي بمفهومه الضيق أي تحديد فيما إذا كان النظام السياسي يتخذ شكلاً برلمانياً أو رئاسياً أو حكومة الجمعية ودور الأحزاب السياسية.

     العامل الخامس فيتمثل بالحقوق الدستورية التي يجب أن تكون محمية بالنسبة للجميع سواء تم ذلك عن طريق تشكيل إقليم لمجموعة متميزة ومتمركزة جغرافياً، وعند وجود أقليات متداخلة في الوحدات اللاإقليمية ضمن الاتحادات الفيدرالية فيمكن تصور ثلاثة حلول:

     الحل الأول يتم باعادة ترسيم حدود الوحدات المكونة بطريقة تخلق نوع من التوافق مع المجموعات اللغوية والأثنية المركزة، وهذا ما حصل عند إنشاء إقليم جورا Jura في سويسرا، وإعادة تنظيم حدود الولايات في الهند، وتفويض السلطة التدريجي في نيجيريا من ثلاث أقاليم الى ست وثلاثين ولاية.

    الحل الثاني يتمثل بتعيين مسؤول خاص في الحكومة الفيدرالية يقوم بها حارس الأقليات المتداخلة إقليمياً.

    الحل الثالث وهو الأكثر إنتشاراً يتمثل بدمج سلسلة شاملة من الحقوق الأساسية للمواطنين في الدستور، كي تفرضها المحاكم والحل المذكور يتطلب جهاز قضائي قوي يمتاز بالاستقلال الواضح والابتعاد عن صور الضغوط المتنوعة والتمسك بالنزاهة أثناء مباشرة العمل القضائي .

     يقول الاستاذ ضياء شيت خطاب: (فن الحكم أو فن القضاء هو فن الفصل في الدعوى بما يكفل التطبيق السليم لأحكام القانون، وصولاً الى الحكم العادل فيها، ولأن كان القانون علماً من العلوم الانسانية، فان تطبيقه على وقائع النزاع في الدعوى هو فن، إن العمل القضائي، ذو هدف إجتماعي وإنساني، إذ يتولى القاضي إقامة العدل بين الخصوم في الدعوى تقرير حكم القانون فيما يرفع اليه من منازعات، وهو الذي يقرر حقوق المواطن إذا أنكرها الغير، أو إعتدى عليها، ويحكم بالعقوبة المقررة قانوناً على المدان إذا إرتكب جريمة. إن العمل القضائي لا يقوم على معرفة القانون فحسب بل هو أعمق وأشمل من ذلك، إنه إعطاء حل عادل لمشكلة إنسانية، وقد أثبتت التجارب القضائية إن القانون لا يتضمن كل الحق، فالعدالة الحقة هي التي تؤدي الى إنتصار الحق بواسطة القانون، وليس الى خسران الحق باسم القانون).[3]

     العامل السادس يتمثل بدور المحاكم فباستثناء سويسرا التي تلعب الاستفتاءات الشعبية التشريعية فيها دوراً مهماً في إصدار الأحكام القضائية تعتمد الفيدراليات على المحاكم في فض الكثير من المنازعات.

      في حين يتمثل العامل الأخير بالعلاقات الخارجية الحكومية أي العلاقات الدولية[4]، وهو ما يلجأ اليه إقليم كردستان العراق التي تملك بعض الشخصيات السياسية فيه علاقات خارجية جيدة. ومن المفيد الاشارة الى إن المادة (110/ اولاً) من دستور عام 2005 النافذ عدت السياسة الخارجية من الصلاحيات الحصرية للسلطات الاتحادية فنصت على: (تختص السلطات الاتحادية بالاختصاصات الحصرية الآتية: أولاً- رسم السياسة الخارجية والتمثيل الدبلوماسي، والتفاوض بشأن المعاهدات والاتفاقيات الدولية، وسياسات الاقتراض والتوقيع عليها وإبرامها، ورسم السياسة الاقتصادية والتجارية الخارجية السيادية). مما يعني وجود تجاوزات دستورية في حالة ممارسة أية وحدة فيدرالية أو ما دون الوحدات الفيدرالية لقضايا السياسة الخارجية نظراً لكون هذه القضايا مفرزة على سبيل الحصر الخالص للسلطات الاتحادية وبنص صريح للغاية ورد في الدستور (المادة 110/أولاً) ومن ثم فلا مجال لما عبر عنه البعض بالنسبة للفيدرالية البلجيكية قدر تعلق الأمر بالحالة في العراق حيث قيل: (تتميز الفيدرالية البلجيكية بخصوصية عالية جداً لأسباب ليس أقلها فيما يتعلق بتنظيم العلاقات الخارجية. فالمبدأ الأساسي للفيدرالية البلجيكية يقوم على أساس التوتر ما بين البنود الدستورية والتنظيم العملي للسياسة الخارجية).[5]

      والحقيقة إن حالة التعارض بين النصوص الدستورية والممارسة العملية نجد لها تطبيقاً في الهند أيضاً، وإذا كان ذلك مبرراً بالنظر للمساحة الجغرافية الكبيرة التي تتشكل منها الدولة الهندية الاتحادية فضلاً عن التنوع الخرافي في الأديان والقوميات والمذاهب والتوجهات الموجود في الهند فان أياً من هذه العوامل غير متوافرة بنفس المستوى وبصورة مطلقة في بلد مثل العراق[6].

     في إطار التجربة الفيدرالية الاسترالية يلاحظ إن النظام الفيدرالي في هذا البلد تطور نتيجة التفسيرات القضائية للدستور والمناورات السياسية الماهرة أكثر من تطوره من خلال التعديلات المعتمدة للدستور، ويبدو إن الفكرة التي تم تبنيها من جانب واضعي دستور عام 1901 الفيدرالي في استراليا ساعدت على مقاومة أي تغيير رسمي ذلك إن إجراء تعديلات دستورية أمر يتطلب موافقة الشعب الاسترالي من خلال استفتاء وقد تم اقتراح (44) استفتاءً، شعبياً خلال القرن الماضي لم ينجح منها سوى ثمانية من أهمها منح الكومنولث سلطة تشريعية على سكان استراليا الأصليين عام 1967، وهذا الأمر أي مقاومة التغيير في النظام الدستوري الاسترالي أجهد عقول الخبراء المختصين مما يعني إن الإصلاح السياسي في هذا البلد يعتمد على الدعم السياسي من جانب الحزبين الرئيسيين، وعدم النظر للتغيير على إنه زيادة في سلطة الكومنولث.

     صفوة القول إن التحولات الكبيرة في النظام الفيدرالي الاسترالي كانت نتيجة التفسيرات القضائية التي قامت بها المحكمة العليا للدستور، وهي محكمة تم تأسيسها عام 1903 إذ لعبت دوراً جوهرياً في تجديد الفيدرالية الاسترالية، ففي المرحلة الأولى عمدت المحكمة إلى الحفاظ على التوازن الفيدرالي في إتحاد المستعمرات إلا إنها غيرت طريقتها عام 1920 حيث سمحت للكومنولث بممارسة سلطات تشريعية حتى دون القيود الضمنية التي عرفت خلال فترة سابقة، ونتيجة لما تقدم تمكن الكومنولث من الهيمنة على الفيدرالية الاسترالية من خلال السيطرة المباشرة وغير المباشرة على الضرائب فقد إستخدم الكومنولث سلطاته المالية في فرض الالتزام على الولايات، حتى عند عدم وجود قدرة تشريعية مباشرة، فالتعليم والصحة وحفظ النظام العام تحت هيمنة الأجندة السياسية للكومنولث، وهكذا أثبتت الفيدرالية الاسترالية إنها نظام حكم ناجح منذ نشأتها من خلال رسم حدود قانونية واضحة للسلطات والمسؤوليات بين الكومنولث والولايات رغم وجود تغيير تدريجي لهذه الحدود من خلال مسارات التعاون والتقاضي والتأريخ[7].

ومن المهم في هذا السياق التنبيه الى ان المناورات السياسية الماهرة التي يشير اليها البعض والتي ساعدت على نجاح التجربة الفيدرالية في استراليا ربما يعود جانب منها الى كون هذه الدولة عبارة عن جزيرة كبيرة تؤثر في جيرانها أكثر من تأثيرهم فيها إن لم يكن تأثيرهم فيها معدوماً, وهي ميزة تجعل العامل الخارجي أو الدولي وتأثيراته السلبية متلاشياً بالنسبة لاستراليا لذا أتيحت الفرصة لأن تؤتي المناورات السياسية ثمارها بطريقة صحيحة, وهذا أمر تتزايد صعوبة تحقيقه في العراق نظراً للوضع الجغرافي وتأثير العامل الخارجي سلباً على تجربته السياسية الوليدة.